国防工业是国家战略性高技术产业，肩负强军、富国的双重使命。国防工业的安全健康发展，不但能保障国防任务所需的能力和资源，还能带动国家经济发展。然而，随着国防和军队现代化建设的快速推进，我国对武器装备研制任务的要求逐渐增加，国防工业职业安全与健康形势日趋严峻，传统国防工业职业安全与健康法制体系已难以适应新时期职业安全与健康监管工作所面临的要求和挑战。

近年来，国内外专家学者在职业安全与健康法制体系建设方面进行了大量的研究，但受保密等因素的影响，已有研究主要聚焦在国家宏观层面^[1-4]，以及煤炭^[5]、石油化工^[6-7]、建筑^[8]等民用行业，对广泛涉及易燃、易爆、有毒和强腐蚀性原料的国防工业研究较少，难以满足生产需要，因此开展国防工业职业安全与健康法制体系研究具有重要的现实意义。

美国是全球最早颁布职业安全与健康法的国家，也是头号军事强国，具备比较完善的国防工业职业安全与健康法制体系。基于对促进我国国防工业职业安全与健康法制体系建设的必要性分析，本文系统研究了美国国防工业职业安全与健康法制体系的构建历程、宏观设计和微观建设要点，为指导我国国防工业及普通工业职业安全与健康法制体系建设提供参考。

1970年，美国颁布了第一部职业安全与健康领域的基本法—《职业安全与健康法》，并成立了职业安全与健康管理局，该局颁布了大量的职业安全与健康标准。1980年，卡特总统签署了第12196号行政令《联邦雇员的职业安全和健康计划》，进一步丰富了职业安全与健康管理法规体系。

如图 1所示，美国国防工业职业安全与健康法制体系主要由国会、总统及联邦政府相关部门颁布的法律、行政法规、指令、指示等构成，涵盖国防采办项目全寿命周期管理过程，对国防工业主管部门及承包商均具有较强的约束力。此外，美国总务管理局、国防部和国家航空航天局（又称“宇航局”）等还共同制定了联邦政府层面的采购法规《联邦采购条例》。为贯彻落实该条例，国防部、美军各军种等制定了《国防采购条例体系》《陆军采购条例》《空军采购条例》等法规，收录于《联邦法规》第48卷“联邦采购条例体系”，从项目合同层面监管国防工业职业安全与健康法规的执行。

由于国防工业职业安全与健康管理法制体系涉及的法规数量庞大、内容丰富，为方便查找和使用，美国国会及各行政部门均设立专门机构，把所有法律、法规、指示、指令等都纳入国家或部门统一的编号体系。在国会层面，与国防工业职业安全与健康管理相关的法律法规编入《美国法典》中；在联邦政府层面，编入《联邦法规》中；在部门规章层面，国防部、能源部和宇航局建立各自数据库，将其颁布的指示、指令等文件编号收录。

美国国防工业职业安全与健康法制体系建设宏观设计具有鲜明的特点：集中决策、分散实施。如图 2所示，国会和总统是国防工业的最高决策层，国会通过立法及国防预算的审批对国防工业进行宏观监督调控；总统负责组织制订相关方针政策。国防部是国防工业职业安全与健康管理的核心职能机构，统筹管理国防工业产品研制、生产、采购、试验、鉴定、维修和保障等过程中的职业安全与健康事宜。国防部下辖的海、陆、空三军总部通过采购合同来监管本军种装备研制、生产和维修等过程中对职业安全与健康要求的贯彻落实。能源部、宇航局和运输部所属海事管理署分别负责核武器工业、军用航空航天工业和舰船工业的职业安全与健康事宜。

为健全国防工业职业安全与健康法制体系，美国国会在颁布《职业安全与健康法》的同时授权成立了职业安全与健康管理局（Occupational Safety and Health Administration，OSHA）、职业安全健康审查委员会（Occupational Safety and Health Review Commission，OSHRC）和国家职业安全健康研究院（National Institute for Occupational Safety and Health，NIOSH）3家机构^[9]。在美国，大多数国防活动都需要在《职业安全与健康法》的约束下开展，并接受法定监管机构OSHA的监管。为避免滥权，OSHRC负责审查处理OSHA与企业之间的执法争议，NIOSH负责对国防工业中的职业危害展开科研攻关、检测及其他技术服务。

如图 3所示，美国国防工业职业安全与健康管理法制体系涉及国会立法、总统行政令、联邦法规、国防部等部门规章4个层级。其中：国会法律最具权威性，为下层法规提供宏观性指导；总统行政令旨在宣布政府政策，在很大程度上与国会法律具有相同的效力；行政法规是实施法律的重要手段，种类多、内容丰富，是政府部门组织管理职业安全与健康的主要依据；国防部等部门规章是国防工业职业安全与健康管理法制体系的核心组成部分，是国防工业开展职业安全与健康管理工作的有力工具，与实际工作结合紧密，内容具体、可操作性强，是项目主管首脑、职业安全与健康管理人员的工作指南。

美国国防工业主管部门在国会立法、总统行政令和联邦法规的指导下根据职业安全与健康需要出台了一系列的指令、指示及相关管理文件。以国防部为例，作为国防工业的核心管理机构，相继颁布了指导职业安全与健康的指示、指令、出版物和手册等60余件，如图 4所示。

由图 4可以看出，国防部颁布的规章制度不但包括了国防工业职业安全与健康的综合管理，还包含了职业卫生等6个方面的专项管理。其中：综合管理文件规定了国防工业职业安全与健康管理的政策、要求和操作流程，涵盖了管理目标和指标、标准适用范围、监管人员职责、资源配置、安全培训、安全监管/检查、风险管理、报告和记录保存、培训和教育、研发、项目评估和评审、绩效衡量、持续改进等内容；专项管理文件对与国防工业职业安全与健康相关的安全与职业卫生政策、工业选址、设计、风险评估、安全监管、紧急救援、事故调查与处置和信息发布等内容进行了细化补充。

综上可知：美国国防工业职业安全与健康法制体系纵向层次清晰，包括法律、法规、规章等，上层法律效力高于下层；横向内容覆盖全面，既包括涉及国防工业职业安全与健康全过程的综合管理指令指示，也包括针对职业卫生、安全检查、安全评价、应急救援、事故管理及其他国防工业生产活动中可能遇到的具体情况的专项管理要求，形成了一套纵横衔接、系统配套的法规体系。

美国非常重视国防工业职业安全与健康法制管理，包括：（1）影响立法。国防部指定的职业安全与健康官员有权就国防职业安全与健康立法问题与美国立法部门代表、国防拨款委员会协商修订现行法律，同时，国防部构建了随时与OHSA沟通职业安全与健康管理标准的机制。（2）自主立法。《美国法典》中明确指出国防工业享有立法豁免权及自主权，《联邦法规》中阐述了国防部制定替代性、补充性条款的具体操作程序。对于严重影响国防活动的法规条款，国防工业主管部门可根据需求制定具有如下特点的职业安全与健康标准：①更严格。基于OHSA标准，制定更加严格的标准；②替代性。如果无法在非军事性的特定工作环境中遵守OHSA标准，可依法制订替代性标准；③补充性。在OHSA或其他联邦安全标准不能覆盖或仅部分覆盖的非军事特定工作场所，可依法制定补充性标准^[10]。

为适应社会发展需要，美国国防部建立了“4+1”式职业安全与健康法规制修订机制。（1）4级评估：①部长级评估。国防部负责职业安全与健康的最高长官—负责设施和环境的国防部副次长（简称“副次长”），每年完成一次对法规绩效的评估；②部门级审查。国防部各主管部门每年必须采用规定的程序对法规使用效果实施审查；③司令部级评估。国防部各主管部门每年必须为每一个下属司令部制定审查程序，由下属司令部自查法规执行效果；④个人级评估。国防部各主管部门必须建立程序，以评估个人（包括企业主管和员工）在履行法规时的表现。（2）定期报告：国防部各部门每年必须将部门级审查结果汇报给副次长，副次长将其加入国防工业职业安全与健康年度报告汇报给OHSA审查备案^[10]。以《运营信息的发生、报告和处理（DoEO 232.2A）》文件变更为例，自1984年11月7日颁布至今已修订了近20次^[11]。

美国国防工业采用“行业监管、合同监管和综合监管”相结合的监管模式，国防部等行业主管部门是国防工业的核心监管部门，《联邦采购条例》规定了国防部下属的陆、海、空三军总部对其承包商人员负有合同监管职责；《职业安全与健康法》赋予OHSA对国防工业职业安全与健康的法定监管职责。然而，美国目前有800多万个工作场所，负责职业安全与健康监管的OHSA官员约有2 000名，人均监察场所多达4 000个，监管难度巨大^[12]。鉴于此，一方面，联邦政府鼓励各州制定和实施职业安全与健康监察计划，以保障贯彻和落实联邦法规，目前OHSA已授权28个州自主实施本州的职业安全与健康监察工作^[13]；另一方面，OSHA还推出了“自愿保护计划”，实行雇主和雇员自主管理^[14]。

法制体系建设需要有成熟的监管机制，从而有效地避免监管过程中不同监管部门之间互相推卸责任及监管资源的浪费。美国《联邦法规》中明确指出了国防部和OHSA在国防工业职业安全与健康监管方面的职责；同时，国防部和OSHA在其部门规章中均明确了OSHA对国防工业职业安全与健康监管的具体程序，彻底划分了国防部和OSHA在国防工业职业安全与健康监管方面的职责，为国防工业职业安全与健康科学监管夯实了基础。

2008年，我国国家国防科技工业局（简称“国防科工局”）成立，负责制定与执行国防工业职业安全与健康法规标准，如图 5所示。在《安全生产法》《职业病防治法》等法律法规的指导下，国防科工局出台了《国防科技工业安全生产监督管理规定》等一系列部门规章，逐步完善了国防工业职业安全与健康法制体系，如图 6所示。

中美对比发现，近年来我国国防工业职业安全与健康法制体系建设取得了很大进展，在职业安全与健康监管组织架构等方面甚至更具特色，然而为深化我国国防工业职业安全与健康监管执法体制改革，在如下方面仍待进一步完善：（1）关于国防工业职业安全与健康综合监管和行业监管的具体实施细节有待进一步明确；（2）我国国防工业职业安全与健康管理文件多是直接引入国家层面的法律法规，在系统性、针对性方面仍有待加强；（3）在顶层立法方面对国防工业特殊性的考虑不足；（4）在我国，一线工作人员在相关法律、法规、部门规章等文件“立、改、废”方面的参与度有待提高；（5）在利用第三方机构技术服务和调动企业自管积极性方面有待加强^[15-16]。

针对上述问题，为健全我国国防工业职业安全与健康法制体系，今后可重点从以下4个方面入手。

现阶段，我国国防工业职业安全与健康实行“综合监管指导+行业主管主导”的监管模式，其中应急管理部和国家卫生健康委员会分别作为生产安全与职业卫生的归口管理部门，对包括国防工业在内的全国职业安全与健康实行综合监管；国防科工局作为我国国防工业的主管机构，统筹军工科研生产的职业安全与健康监管工作^[17-18]。“谁主管谁负责”的监管原则明确了应急管理部、国家卫生健康委员会和国防科工局在国防工业职业安全与健康方面的监管定位。然而，与美国相比，涉及监管的许多具体细节并未明确，如综合监管人员如何开展对涉密场所的检查、军工单位应急预案备案等问题有待完善。今后，可借鉴美国经验，应进一步细化应急管理部、国家卫生健康委员会和国防科工局在职业安全与健康监管方面的具体实施程序，推动国防工业职业安全与健康监管职责的明晰化和具体化。

当前，我国职业安全与健康管理的进步多来自汲取事故教训，国防工业也不例外。当职业安全与健康形势严峻时，通常会出现大量的“命令”式法规；当发生重大职业安全与健康事故时一般会催生一些“倒逼”式法规^[19]。然而，类似的“补丁”式法规无法在职业安全与健康方面发挥全面防控作用，更多的是有助于保障某一阶段防控任务的完成，即便汇集所有的“补丁”式法规、规章甚至通知文件，也难以撑得起一个系统可靠的职业安全与健康监管法制体系。究其原因，“补丁”式法规之间系统性较差。因此，要实现从“补丁”式法规向“法制体系”的转变，需要加强国防工业职业安全与健康与国家职业安全与健康法律的衔接融合，抑或从国家层面制定国防工业职业安全与健康法律，强化顶层设计，以便统筹规划。

目前，我国国防工业职业安全与健康法制体系建设过程中，对配套的法规更新修订机制建设相对滞后，导致现行法规缺少高效地执行效率评估程序。为让“法制体系”更好地服务于国防工业生产活动，应加快完善法规的持续改进体制，可借鉴美国经验：（1）研发一套系统可靠的法规执行效率评估程序，让更多的法规使用者加入法规有效性评估系统；（2）赋予生产部门、监管执法部门开展职业安全与健康法规定期审查修订的职责；（3）制定定期汇报机制，由更高一级的职业安全与健康主管部门实施监督管理。多方协调联动，构建一个系统高效的法规更新机制，从而保障法律法规定期“立、改、废”工作的贯彻落实，让职业安全与健康法规更贴合实际，更具先进性。

国防工业涉及航空、航天、兵器、舰船等多个行业，企业众多。执法力量不足也是当前我国国防工业职业安全与健康监管面临的现实问题。近年来，国防科工局也在积极尝试灵活监管形式，尤其是军工系统安全生产标准化工作的全面开展，及时发现并消除安全隐患，有效减少了国防工业职业安全与健康事故的发生。今后可借鉴美国经验，一方面，继续深化推进安全生产标准化咨询与评审、安全评价等第三方咨询服务；另一方面，鼓励企业自管，激励企业建立自我约束、持续改进的内生机制。

宏观设计方面，美国国防工业职业安全与健康监管突出强调权力分散与制衡。在决策层面，国会与总统互为制衡；在执法层面，以国防部为核心的行业监管部门需要在综合监管部门OHSA的制约下开展职业安全与健康监管工作，严防滥权。

微观建设方面，美国国防工业职业安全与健康法制体系更加注重对体系的系统性、更新机制、监管形式及监管职责界定等要点的建设。

对比中美国防工业职业安全与健康法制体系发现，我国今后可重点做好如下工作：细化监管职责，强化顶层设计以增强法制体系的系统性，完善法规制修订机制，促进监管形式多元化。